由制度分析理论可知，传统的公共信息服务机制以统治作为基本制度基础，因此公共信息服务机制更多体现的是统治工具而非为公众服务的工具，这就必然会偏离公 共利益的目标，造成公共信息服务供求关系失衡。在管理型政府转向服务型政府的大背景下，服务型政府的性质决定了公共信息服务机制的基本制度基础是公众权利 中心，这意味着公共信息服务机制在确认公众公共服务权利的同时，要求政府承担起保障公共信息服务供给的法定职责。电子政务为公共信息服务机制的改革与发展 提供了强大的制度支持，也代表了这个方向的探索和实践。

　　一、引言

　　笔者在2007～2008年电子政务课程的教学中，曾经让200多名学生带着两个封闭性问题登录政府网站查找与公众生活紧密相关的指定信息，要求其分别记 录按照公众栏目、政府组织机构栏目两种路径查找的时间、结果、感受，并与通过百度等搜索引擎的查找时间、结果、感受对比。最终学生通过实际体验普遍得出的 结论是：按照政府网站中政府组织机构栏目查找的命中率和速度高于按照公众栏目查找的命中率和速度，但都低于使用搜索引擎查找的命中率和速度。

　　表面上看，上述问题是政府网站信息组织方式的问题，但深究其原因，是政府公共信息服务机制的问题。虽然电子政务已经实施多年，可是公共信息服务并没有完全 摆脱对原有公共信息服务机制的依赖。事实表明，在社会对公共信息服务需求日益增长的形势下，这种权力型公共信息服务机制已经成为政府公共信息服务的严重障 碍。

　　二、权力控制下的公共信息服务机制

　　政府是公共信息服务的主体，政府的信息行为取决于政府管理体制。政府的官僚体制奠定了权力型公共信息服务机制的制度基础，这是所有问题的根源。

　　以统治为制度基础的公共信息服务机制，其结构必然是依仗国家行政权力所产生的权力依赖结构。在国家权力体制下，政府组织借助于遍布整个社会的行政权力，把 大部分公共信息资源集中于政府的组织网络中，从而形成公共信息服务机制的权力依赖结构，即下级政府部门对上级政府部门的依赖，公众对政府的依赖。公众获取 公共信息资源对政府组织的依赖，意味着对政府权力的依赖。政府部门依照相关的规则，选择性地为公众提供有限而且对统治有利的公共信息，使公众采取政府所期 望的态度，公众只有以服从和依赖作为代价，才能获取这些公共信息资源。公众获取公共信息的自由被局限在相对狭小的空间里，势必造成人们可以在市场上并通过 市场交换到自己所需的资源，但却无法通过市场或政府组织以外的途径得到自己所需的公共信息资源，使公共信息资源具有了垄断性和强制性的色彩。

　　既然权力型公共服务机制的运作是权力运作，因而这种公共信息服务机制不可避免是一种自利机制。权力集中决定了公共信息服务的供给主体是政府行政机构，供给 动力又主要源于行政命令和行政手段，公共信息资源的管理与服务都是围绕着政府组织活动。这就导致政府在公共信息服务中一切以自我为中心，而不是以社会公众 为中心；一切方便自己，而不是方便服务对象。公共信息服务机制的运作完全是政府单方面意志的体现。公众在制度结构中的弱势地位决定了他们在获取公共信息的 活动中处于弱势地位。他们既没有正常渠道表达自己的信息需求，也无法通过自身的活动来满足对公共信息的需求。

　　此外，权力型公共信息服务机制的自利性还表现在以下两个方面：
　　第一，缺乏政府自律的利益约束机制。在公共信息服务中，公共信息资源的所有权通过国家授权给 政府，最终过渡到具体的政府部门。在权力的传递过程中，公共信息资源的控制权实际掌握在政府部门或个人手中，使公共信息服务存在社会利益国家化、国家利益 政府化、政府利益部门化的倾向：不同层次的政府组织会依据自身利益要求对公共信息服务的效益进行理性预期，并规避公共信息服务对自身利益可能产生危害，或 直接争取从中获取更大的自身利益。这种内在利益替代现象极易造成政府利用公权力谋取私利，对公共利益产生侵害。例如通过对公共信息服务的垄断、暗箱操作控 制公共信息流动的方向和范围，使其朝自利最大化的方向发展，导致公共信息服务行为背离公共性原则。
　　第二，缺乏政府自律的公共管理机制。公共属性是公共信息 服务机制的本质属性，是构成公共信息服务机制的最核心要素，并决定了公共信息服务机制应该具有非排他性、非营利性、公开性、共享性等特征。因此公共信息服 务机制应该提供与公共利益密切相关，与公共政策制定、相应的制度安排及一切相关的政策执行和事务相关的信息服务；应能保证每一个社会成员能够直接或间接享 受到政府公共信息服务。然而，权力型公共服务机制具有政府垄断的特点，由此造成的权力集中、职能广泛、监督缺少，容易导致公权力的滥用，从而造成对公众权 利的侵害。

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附件：  公共信息服务机制的制度分析.doc