1999年，以“国家信息化领导小组”成立和“政府上网工程”启动为标志，中国的电子政务建设开始受到重视。十年后的今天，电子政务的内外部环境发生了翻天覆地的变化，各种应用项目、优秀案例层出不穷，政府信息化对整个社会的影响力也在不断增强。但同时，一些困扰我国电子政务建设进一步发展的深层次问题也逐渐暴露出来，亟待解决。 &nb我国电子政务建设在发展过程中面临哪些主要问题？今后一段时期，影响我国电子政务发展的主要因素有哪些？如何根据行政管理体制改革的总要求规划下一步的发展路径？本文将围绕上述话题，对中国电子政务今后的发展趋势作展望。 中国电子政务建设存在的问题 中国电子政务从无到有，从小到大，取得了举世瞩目的成就。但毋庸讳言，电子政务毕竟是一个新鲜事物，况且中国的政府管理体制与西方国家又有着很大的不同，政府信息化没有任何现成的经验、模式可以照搬。因此，电子政务建设发展过程中也遇到了很多问题，归结起来，主要有以下几点： 1.1电子政务的顶层设计需进一步明确和规范 所谓“顶层设计”就是一个整体的规划。电子政务是以信息技术手段对政府管理模式和传统业务流程的“重塑”，是一个复杂的系统工程，必然要求对网络、信息、软件、应用等方方面面作一个整体的、系统化的规划设计。 特别是随着近些年来政务信息化应用的不断加深，原本孤立的信息系统之间的联系越来越多，不同系统由于数据标准不同而导致的共享成本越来越大，这时，加强顶层设计的意义就尤为明显。 但是，中国的政务信息化进行了这么多年，顶层设计在一些领域里仍不到位。例如，中国目前的电子政务网络结构一般公认为是“三网”格局，但这“三网”究竟是哪“三网”，不同的地方有不同的理解，有些地方是指“涉密内网、办公业务资源网和互联网”，有些地方是指“专网、内网、外网”。对于“内网”、“外网”、“专网”的定义，它们的边界究竟该如何确定等，这些问题国家也没有给出统一的答案。 又如，“电子政务”的内涵包括什么？——在这么一个政务信息化的根本问题上，不同的地方政府理解也不尽相同。有些地方将除了行政机关以外的“党委”、“人大”、“政协”部门的信息化另立一套，冠之以“电子党务”、“电子人大”、“电子政协”，与行政部门的“电子政务”形成并驾齐驱之势。 这种名称上的差异不是简单的概念取舍问题，其背后的问题是建设一种党政一体化的网络还是党委、政府、人大、政协等各个部门单独建网络，这将直接决定着这个地方今后电子政务具体应用开展的模式以及信息共享的程度，在这个问题上进行“顶层设计”是非常重要也是非常有必要的。 我认为，除了中央层面比较特殊，政府和党委系统在信息化建设时搞两套系统还情有可原以外，从省一级以下，包括地级市、县，绝对不能在信息化过程中搞两套分立的系统，凡是搞两套的，都有问题，都是一种结构性的浪费。 总之，顶层设计思想就是一个地方电子政务总体规划的具体化。实施电子政务，一个地方、一个单位总是首先要做一个总体规划。而我们在这一点上还比较欠缺，不少地方在缺乏充足的整体规划的前提下就仓促上马，导致项目实施过程中协调难度加大，建成以后也难以有效的实现互联互通、信息共享，影响到电子政务效益的发挥。 电子政务历来有“三分技术、七分管理”一说，目的是在强调管理体制对电子政务建设的重要性。与当前信息化发展的新形势相比较，我国现行的电子政务管理体制中存在着一些迫切需要解决的问题，已严重影响到电子政务效益的发挥。 1.2.1中央层面的信息化推进机构设置还存在职能缺失和不够完善的地方 一是缺乏一个日常化和常态化的协调机制来协调中央部门间、地区间、中央和地方间信息化建设。目前，跨部门、跨地区、中央和地方间的协调，主要依赖国家领导小组开会协调以及相关单位主要领导间的协调，不但成本较高，而且人为因素太大，领导小组闭会期间也没有明确协调制度。 协调机制不完善，导致重复建设突出、资源共享困难。随着信息化进入深化应用阶段，资源整合任务日益繁重，建立常设协调机制的需求十分迫切。在一些先进国家，往往在最高决策层之下，设立常设的协调机制，例如美国的首席信息官(CIO)委员会，加拿大的首席信息官办公室(CIOB)，韩国的信息化促进委员会等。 二是信息化综合管理职能过于分散。中央有关部门三定方案中有关信息化职责的表述过于笼统，容易导致职责不清、交叉重复、情况不明的现象。例如：我国电子政务累计的数以千亿元的投入，没有一个部门能够说清楚具体的数字。 三是缺乏一个信息化的审计监督体系。由于没有部门牵头对信息化建设的审计监督，导致国家信息化领导小组决策之后，对于决策的贯彻执行情况，缺乏一种有效的、连贯的监督检查，影响了电子政务项目的实施效益。目前，对我国电子政务资金投入产出效果和绩效评估基本处于空白，很多项目的最终实施效果与预想相差甚远。 1.2.2在地方层面，电子政务管理体制也不能完全满足发展的需求 同中央层面一样，在地方层面，也存在决策体系相对完善，而协调和管理体系相对较弱的现象，信息化协调和管理机构设置五花八门，缺乏基本规范，存在国家信息化领导小组文件下发，难以找到合适的执行主体的现象。地方政府之间，由于管理机构隶属不同、职权不同而发生的工作无法有效衔接、文件发放找不到对口部门现象层出不穷。 而且机构设置层级普遍过低。有的信息化管理职能比中央层面更加分散，例如，在很多地方，信息产品制造业、软件业、通信业归属不同的部门管理。同时，各地信息化推进机构，普遍存在信息化人员编制不足，难以应对日益繁重的工作任务的状况。 1.2.3在中央和地方的建设统筹方面，关系还没有完全理顺 一是中央对地方信息化的指导和统筹力度不足。由于在中央层面缺乏一个信息化综合管理部门，中央各部门对地方信息化的要求直接传达给地方政府，这些部门对于地方而言，都是国家级管理机构，面对一项具体工作，多头推进、多方管理的状况时有发生，应该接受哪个部门的直接领导，地方也无所适从，特别需要一个对地方政府信息化进行归口管理的部门。 二是中央部门和地方在信息化管理的事权划分方面，还存在不清晰、不规范、不合理的地方。中央部门的系统和网络的强势地位，导致信息化建设纵强横弱，地方信息化建设统筹困难。现在很多中央部门——不但是中央垂管部门，而且越来越多非垂管部门也开始把信息系统直接延伸到基层，这些系统和网络延伸到地方后造成严重的重复建设、资源浪费。另外，这些信息终端叠加在一起延伸到地方后，如何与地方规划一致、与地方信息共享、与当地网络衔接，缺乏明确规范。 1.2.4电子政务建设统筹不足后果严重，亟待加强 上世纪90年代以来，电子政务一直是我国信息化投资热点，中央和地方投入巨大。据有关机构调查显示，2005年，中国政府IT总投入达到477亿元，保持了16.9%的增长，2006年总投资额达到530亿元以上。 但由于我国电子政务建设从规划、预算、审批到评估，尚未形成一个完整的机制;没有一个部门能够牵头对电子政务项目进行全方位的需求审查、技术审查、建设监督、运营评价;发展改革部门只按传统建设项目对电子政务进行立项审批，对技术是否满足需求等深入内容无法有效审查，导致超需求重金购买贵重设备、不断地报废旧设备上新设备、不愿集中共享建设而追求独立体系等现象存在，造成巨大浪费。据国家审计署《2006年第5号(总第17号)42个部门单位2005年度预算执行审计结果公告》显示，7个部门存在明显的信息化资金使用不当情况，存在一个项目数千万资金超额申报或用途不明的现象。 加强对电子政务建设的统筹，遏制电子政务建设中非常严重的重复浪费现象，必须摆在我国信息化建设当务之急的位置上。必须明确牵头部门，完善工作机制，建立健全电子政务规划、预算、审批、评估的完整体系，对部门的电子政务建设进行全方位的审查。 随着信息技术在社会各个领域的深入应用和我国“服务型政府”战略目标的提出，信息技术与政府公共服务的融合已成为一种必然的历史趋势。党的十七大报告也指出，“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。在这里，“电子政务”是作为加快推进我国行政管理体制改革、建设服务型政府的一条重要途径被提到了前所未有的高度。 但是，就目前我国各地电子政务的应用情况来看，“服务”却还没能引起足够的重视。《信息化建设》杂志在2008年曾对中国大陆29个省的180位信息化主管进行了一次电子政务发展状况的问卷调查——《2008中国电子政务发展现状大型问卷调查》，在被问及“电子政务对部门效益提升的表现”时，排在前三位的分别是“提高资源共享”、“提高工作效率”和“促进组织内部信息沟通”，“提高公共服务能力”位居第四。这表明，当前我国电子政务的效益体现还是在于提高政府内部的办公效率而不是对外公共服务水平。 “重管理、轻服务”可能跟长期以来我国的政府角色定位有关—&mdas受传统计划经济体制的影响，我国的政府部门一直以“管制型政府”的形式存在，政府的“管制”职能远远强于“服务”职能。在这种背景下，在我国政务信息化开始的早期，也一直强调信息化对于政府管理和内部办公的重要性。 1.4电子政务的法治环境有待于进一步加强 作为信息技术与行政管理的结合，电子政务是一个新兴的领域，许多工作都是具有探索性和创新性的。在探索进行到一定程度，或者说电子政务的某些应用日趋成熟以后，就需要通过制定法律法规或者标准等手段将现有的模式“固化”下来。一个良好的法治环境是保证电子政务持续、稳定、健康发展的前提。 近年来，我国相继颁布了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国电子签名法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规，对政府信息化的网上许可、身份认定、信息公开等领域做了不同程度的法律界定，大大提高了相关领域的应用开展。 但是从整体来看，我国的电子政务法治化进程还是远远落后于实践。无论是管理层面的电子政务机构设置、三定规划、编制安排，还是技术层面的电子文件如何存档、可上网公开信息的范围界定、网上办事的流程、电子水印等问题，都缺乏明确的法律层面的说明，导致实践工作举步维艰。 在《信息化建设》杂志所做的《2008中国电子政务发展现状大型问卷调查》中，设计了一道开放式问题——让受访者判断中国电子政务的“人治因素”和“法治因素”在总数为100的权重中各自占的比例，以此来监测目前中国电子政务的法制环境。从反馈的情况来看不太乐观：人治因素的比例高达“71.25”，而法治因素仅占“28.75”。这一数值反映出我国的电子政务法律法规建设目前还不完善，人为因素对电子政务的干扰太多。 电子政务并不完全排斥“人治因素”，甚至在某些时刻，领导的亲力亲为或者组织协调能对电子政务项目的顺利开展能起到其他因素所起不到的作用。但是“人治”因素应该有一个限度，必须在“法治”的框架下活动。如果电子政务过多地依赖“人治”，完成蜕化为领导“一言堂”则并不是好事。因为这样，领导的个人因素完全左右了电子政务建设的全局，如有失误将会带来无法挽回的巨大损失。而且过度依赖“人治”，人员的更迭、岗位的轮换，都会严重影响到电子政务项目的持续性。 2 中国电子政务的未来趋势与发展展望 今天电子政务的发展环境与十年前相比可谓是有了质的飞跃。 十年前“电子政务”还主要是专家学者们频用的一个学术性词汇，而如今它已经深入人心，甚至被写进了“十七大”报告; 十年前政府网站刚刚出现，而截至2008年底，全国政府域名(gov.cn)下的网站发展到30913个，100%的省级政府和国务院组成部门、98.5%的地市级政府，以及初步统计超过85%的县区级政府已经建立了政府网站; 十年前中国的互联网刚刚起步，网民数量很少，而如今中国取得了“网络规模世界第一、宽带规模世界第二、上网人数世界第一”三项骄人的成绩。以互联网普及率为例，目前，中国的互联网已经超过世界平均22%的普及率，中国利用互联网的人数已经达到3.38亿人(截至2009年6月)，稳居世界第一。 十年前关于电子政务的立法还是一片空白，而如今我们已经拥有了《电子签名法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等一大批与之相关的法律法规。 虽然2008年，一场席卷全球的金融危机不期而遇，对我们经济造成了不小的影响。但总体来看，我们仍对中国经济的前景持乐观态度，对中国电子政务的发展前景也充满了信心。现在需要引起我们重视的，是究竟在今后一段时期内，影响我国电子政务发展的主要因素有哪些？中国电子政务将呈现出哪些特点和发展趋势？下面，本文就这两个问题略加分析。 2.1影响我国电子政务发展的主要因素 综合中国电子政务建设的历史轨迹和发展现状，我认为随着中国社会经济实力的不断增强、对政务信息化重要性必要性认识的普遍提高和信息技术自身的不断完善，以往影响我国电子政务发展的资金、认识、技术等问题将逐渐退居次席，而一些体制上的深层次的问题将取而代之成为影响电子政务的重要因素。在今后一段时间内，中国的电子政务主要受到以下两个方面因素的影响：一是我国行政管理体制改革;二是公民社会的逐渐成熟。 2.1.1中国行政管理体制改革对电子政务的影响 行政管理体制改革是与我国的经济体制改革相配套的改革措施，自从1978年中国正式推行经济体制改革以来，行政管理体制改革稍显滞后，但一直没有停止过。1982年以来，已历经六次较大规模的机构改革，特别是2008年，中国大部制行政管理体制改革又迈出了坚实的一步。一些职能相近的部门被合并成立“大部委”。如原信息产业部、国防科工委、国务院信息化工作办公室三个部门合并成立了工业和信息化部，人事部、劳动和社会保障部合并成立了人力资源与社会保障部等。这次改革，对我国电子政务建设将产生重大影响。 影响首先表现在新成立的“大部委”面临着内部信息系统的整合。例如，新组建的“交通运输部”在原来交通部的基础上把国家民航总局整合进来了，交通部原有一些信息系统，而原来民航总局内部也有很多应用系统，实施大部制以后，首当其冲便面临如何整合这两个部门的旧有系统的问题。 其次，大部委制改革取消了原“国务院信息化工作办公室”，成立了工业和信息化部统领全国信息化建设，这是我国信息化管理机制体制的一种全新模式。按照大部委制的架构，在“决策、协调、管理、执行、审计、咨询”等六个层面不断健全，将成为今后强化我国电子政务领导体制机制的一项重要任务。同时，随着各地方政府相应地调整机构设置，如何将工信部的信息化管理职能与地方相关部门对接，建成一套从上到下、政令贯通的业务指导关系，也将成为大部制改革以后我国电子政务建设亟待破解的课题。 2009年，地方政府的行政体制改革才刚刚开始，行政体制改革对电子政务的影响将进一步显现。例如，现在各级地方政府都在按照中央大部制改革的思路重新调整机构设置——上海市重新设置为市级45个机构，河北省重新设置为省级40个机构。几乎绝大多数地方的机构改革，都涉及到了与信息化相关的部门。如何在改革过程中强化地方政府的信息化管理力度，整合各部门资源防止“政出多门”，这些都是在改革过程中需要谨慎对待的。 除了大部制改革，行政管理体制改革对电子政务的影响还有一个关键的切入点——省县直辖。省县直辖一直是我国行政管理体制改革的一个探索方向，在海南、浙江、江苏等一些地方已经进行了一些试点。实践表明，省县直辖能有效地降低县(县级市)的行政成本，提高行政效率，有利于发展县域经济。而强县扩权、省县直辖，对电子政务的影响也将非常大，因为现在一些地方的电子政务网络机构、数据存储采用的是“市县集成”模式——把电子政务网络的主结点或主服务器、存储器放在地级市，县级市只是一个接入单位。随着省县直辖的开始，这种网络结构、存储结构就面临调整。还有需要调整的是县级政府电子政务的具体内容，在“省——地——县”三级模式下，一些管理、服务职能集中在市一级，而一旦省县直辖，这些职能就要“下放”给县，县级政府电子政务建设的内涵就需要重新梳理和有所增加。 随着我国人民群众生活水平的不断提高和政治民主化进程的不断加快，社会公众的参政意识、公民意识、民主意识也在不断增强，一个公民社会的雏形正在逐步形成之中。这对电子政务产生的影响首先表现为“网络民意”的兴起。 网络民意(也称“网络舆论”)是随着近年来我国互联网的逐步普及和网民公民意识的增强而出现的一种新生事务，具体表现为通过互联网对政府的行为进行监督，对政府的决策进行评论，对一些不良行为进行揭露和批判。虽然网络民意出现的时间短，但是随着我国网民人数的急剧增加，网络民意对政府的“压力”正变得越来越大。 网络民意的产生，迫使政府在决策时要更加谨慎，对自己的形象要更加珍惜。2009年初的“王帅事件”便是一则政府错误应对网络民意的典型事例，当事政府部门陷入非常被动的地位，两度作出公开检讨。一个对人民负责、善于学习的政府，必须善于正确地处理应对网络民意。要增加与网民的交流，善于通过网络手段掌握舆情动态，尽早发现问题、化解矛盾。 网络民意的产生，也对电子政务的内容、方式提出了新的挑战。因为随着老百姓公民意识的觉醒，他们对政府的要求也变得越来越高，他们希望政府能提高公共服务的质量和效率，也希望政府决策更加透明、信息更加公开。在这些压力的驱使下，电子政务建设将更加注重公共服务，政府与公众的网上互动将更加频繁。而随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施，政府信息公开更将变得常态化。 2.2电子政务发展趋势 基于对中国电子政务发展历程的回顾和当前影响我国电子政务发展的因素分析，我认为，今后一段时间，我国电子政务将总体呈现出以下趋势： 2.2.1以“公共服务”为指导方针，不断深化应用 从电子政务发展的大环境来说，2004年中国政府正式提出要建设“服务型政府”的战略目标。在这之后，电子政务的“公共服务”功能逐渐受到人们的重视。到2007年，党的十七大报告正式明确了这一点——“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。公民意识的觉醒和公民社会的形成，也对强化电子政务的公共服务职能提出了更高的要求。 从电子政务自身发展的特点来说，我国电子政务的大规模建设阶段已经结束，我国的宽带网规模、网民总数等指标均已居世界前列。下一步的工作重心便是如何进一步深化应用，由“量”的扩张转变为“质”的提高。2008年以来的金融危机更是凸显了在现有规模基础上，深化应用、挖掘潜力的必要性。 因此，我国电子政务建设的下一步工作重心，是在现有规模的基础之上，以“公共服务”为指导方针，不断深化应用。 具体来说，我认为应该着重做好以下几个方面的工作： (1)大力加强政府网站的服务功能 政府网站代表着一级政府的形象，而且具有 “实时性”、“交互性”、“超越地理界限”等传统行政手段所不具备的优点，是信息时代中实现信息公开、政民互动、公共服务的重要途径。 但是，目前我国的政府网站离“服务型政府”的目标还有较大差距，具体表现为：信息公开不充分，还没有真正贯彻“以公开为原则，以不公开为例外”的原则;以网站为平台组织的政民互动交流数量偏少，而且不固定、没有形成常例;基于政府网站提供的公共服务数量偏少，信息化程度有限，大多只是集中在单个部门的简单业务办理，包括表单下载、过程信息查询等，还未能有效地集成多个部门的流程，实现“一站式”服务。 强化政府网站的服务功能。需牢牢树立网站的“服务”定位，根据大部制改革、省县直管等行政管理体制改革的要求重新梳理服务流程，在此基础上整合后台应用，统一对外服务平台，打造一个协同高效的“服务型政府网站”。 (2)基层政府应大力发展基于互联网的电子政务 以公共服务为指导，大力深化应用的另一个切入点，是基层政府部门要注意限制“专网”、“内网”的发展，而将主要精力放在发展基于互联网的应用上来。 2002年中办、国办下发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中确立了我国电子政务“专网”、“内网”和“外网”三网并立模式，至今为止这一模式一直是国家级电子政务网络结构，也成为很多地方政府开展电子政务的主要参照模式。但这一模式只是规定到47个副省级以上的单位，对地级市、区县级政府的网络结构应该如何建设没有作统一规定。 “三网模式”的优点是安全性好，缺点是投入比较大，维护成本高。相对而言这种模式比较适合主要担负“宏观调控”、“经济监管”职能的省级以上政府部门，而对于主要担负“公共服务”职能、平时处理的涉密信息量非常有限的地级市以下政府来说有些“浪费”。 因此，建议“三网模式”可以在副省级以上的政府部门中保留，而地级市以下的政府部门由于其“涉密信息”量很少，服务职能比重很大，可以鼓励他们直接依托互联网上建“办公业务资源网”，开发基于互联网的公共服务项目，以节约社会成本。 2.2.2适应行政管理体制改革需要，不断完善电子政务的管理体制机制 电子政务“七分管理、三分电子”，管理体制问题一直是电子政务发展的痼疾。自从国家实行大部制改革以来，这个课题又面临新的影响因素。 一个健全、完善的电子政务管理体制可以分为“咨询、决策、协调、管理、执行、监督”六个环节，这六个环节必须环环相扣、缺一不可，成为一个相互联系的闭环。只有这样，才能建立起科学、有效的电子政务管理体制。相对而言，中央及省级政府部门考虑前三个环节多一点，地级市以下的政府部门考虑后三个环节多一点。 总体来看，在电子政务的管理机构职能定位、编制安排等，需要中央作出一些统一的规划。而地方政府在统一的框架下又需保留一定的调整自由度，对电子政务建设的管理、执行和监督出台一些具体的制度规范。 另外，中央信息化主管部门可以考虑根据我国电子政务形势需要，适时推出一些类似“电子政务试点示范工程”一样的项目试点，以项目促应用，以试点带整体。 2.2.3加强电子政务的法治环境建设 自从电子政务在我国兴起以来，这一领域的法制化工作就一直没有停止过。其中最有影响力的当属2002年中办、国办下发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(中办发17号文件)，正式将“政府先行，带动国民经济和社会发展信息化”正式确立为我国信息化建设的发展战略。2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《中华人民共和国电子签名法》，堪称我国历史上第一部真正意义上的信息化法律。另外，2004年颁布施行的《中华人民共和国行政许可法》，2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》都有涉及电子政务的部分。 但是，与电子政务快速发展的实践相比，我国的电子政务法制化进行还明显滞后。尤其在2008年国家实行大部制改革，2009年地方政府也纷纷开展相应的政府机构调整的大背景下，有关电子政务的管理机构、管理职能，亟需出台相关的法律法规加以确认。 另外，国家政务网络的界定、政务信息公开的范围、保密和非保密政府信息的界定、政府电子文件的存档管理、政府电子文件的法律效率力、政府信息主管(政府CIO)的角色定位、政务信息资源交换目录体系……，对这些问题的说明，都有必要尽快的用法律法规的形式加以固化。 电子政务是“新公共管理”浪潮和第三次技术革命相融合的结晶，对于正处在不断变革中的中国政府而言，电子政务建设是一项长期的、艰巨的使命，是决定着政府部门内部工作效率和对外服务水平的关键，决定着“服务型政府”的目标能否顺利实现，需要引起足够的重视。 做好电子政务工作也是一项复杂的系统工程，需要国家、地方两个层面的紧密配合，也需要社会大环境、公民意识、企业参与等诸多因素的大力支持。 目前我们国家电子政务建设水平和外部环境与十年前相比有了质的飞跃，无论数量还是规模都今非昔比，但越是如此，越需要我们更加慎重，因为政府信息化的每一笔投入，都来自于公共财政，每一个项目的成败，都直接影响到政府的办公效率和公共服务水平。 |
